Сильний омбудсмен. Міф чи реальність?

14 квітня 1998 року Верховна Рада України обрала першого омбудсмена. Ним стала народний депутат другого скликання, кандидат юридичних наук, заслужений юрист України Ніна Карпачова. У свій 41 рік юрист у другому поколінні мала вже чималий досвід не тільки правника, але й партійного, громадського діяча та викладацької роботи. У 22 роки Ніна Карпачова отримала «червоний» диплом правознавця і почала працювати юрисконсультом у об’єднанні «Керчрибпром». У 26 років - стала секретарем Алуштинського міськкому Компартії України. Закінчила аспірантуру. Працювала доцентом Сімферопольського державного університету і брала участь у створенні юридичного факультету. У 37 років – обрана народним депутатом України від Алуштинського виборчого округу.

Першому омбудсмену довелося нелегко. За відсутності фінансування  і службового приміщення, діяльність нового конституційного органу розпочалася  в двох невеличких кімнатах у приміщенні Верховної Ради України, де 7-8 чоловік, практично на громадських засадах, опрацьовували тисячі звернень громадян до омбудсмена (за 1998 рік  до Уповноваженого звернулося 29,5 тисяч громадян). Тільки наприкінці 1999 року Кабінет міністрів України включив до державного бюджету фінансування новоствореної конституційної інстанції. За умовами матеріально-побутового, медичного, санаторно-курортного та транспортного обслуговування, а також забезпечення засобами зв’язку Уповноважений Верховної Ради України з прав людини прирівнюється до голови Конституційного суду України, а представники уповноваженого, керівник секретаріату — до членів Кабінету міністрів України.

У досить короткий проміжок часу конституційний орган Уповноваженого Верховної Ради з прав людини став працездатною правозахисною структурою, що не належала до будь-якої з гілок державної влади, а була органом sui generis , особливого роду, з унікальним статусом. Омбудсмен мав право одержувати будь-яку інформацію, у тому числі секретну; ознайомлюватися з будь-якими документами; без перешкод відвідувати будь-які органи влади і місцевого самоврядування, підприємства й організації, у тому числі будь-які "закриті" структури й опитувати осіб, які там утримуються; бути присутнім на засіданнях будь-яких органів влади, судів усіх інстанцій; запрошувати посадових і службових осіб для одержання пояснень, вимагати від них сприяння проведенню перевірок діяльності підконтрольних і підлеглих їм установ, підприємств і організацій; звертатися до суду із заявою про захист прав і свобод людини; перевіряти стан дотримання прав і свобод людини державними органами, у тому числі органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність. Втручання органів влади і місцевого самоврядування в діяльність омбудсмена заборонено, він також не зобов`язаний давати пояснення по суті справ, що завершені або знаходяться в його провадженні. Закінчивши провадження по скарзі, омбудсмен направляє подання у відповідний орган про усунення виявлених порушень прав і свобод, яке повинне бути виконане в місячний термін.

Ніна Карпачова в камері для неповнолітніх Дніпропетровського слідчого ізолятора №3 - найбільшого в Україні СІЗО, де утримуються 4 тисячі осіб.

Для багатьох широкий комплекс прав, якими наділений Уповноважений, може видатись ознакою «сильної» моделі омбудсмена. Проте, якщо уважно подивитися на перелік прав Уповноваженого, то неважко помітити, що омбудсмен є досить обмеженим у засобах впливу на порушників прав людини, що надзвичайно ускладнює виконання ним контролю за дотриманням і, тим більше, захисту  конституційних прав і свобод в Україні. На практиці, функції Уповноваженого є не контролюючими, як це передбачено ст.1 Закону про Уповноваженого, а  дослідницько-дорадчими. Закон не передбачає ніякої відповідальності за порушення повноважень омбудсмена і за невиконання його рекомендацій.  Якщо до цього додати ще й відсутність права законодавчої ініціативи, то стає очевидним, що українська модель інституту омбудсмена є «слабкою» моделлю. Це важливо знати, щоб правильно оцінити вагомість досягнень нової конституційної інституції за 10 років її історії і ту роль, яку відіграла Ніна Карпачова у її становленні.

Важко сказати, хто у часи президентства Леоніда Кучми міг би краще за Карпачову впоратися з розбудовою нової інституції і виконанням обов‘язків омбудсмена. Одна лишень публічна критика з вимогою припинити свавілля влади при породженій Кучмою системі корупції і суцільного ігнорування інтересів громадян була вчинком, гідним поваги. Але Ніна Карпачова не тільки критикувала владу. Вона втручалася в найгарячіші конфлікти і констатувала порушення прав людини, незалежно від політичної кон`юнктури. Віддаючи належне діям омбудсмена у ті роки, слід відзначити її допомогу у справі визволення затриманих міліцією студентів після подій 9 березня 2001 року та участь Карпачової в судовому процесі про оскарження Печерським судом Києва рішення Генпрокуратури про відмову Лесі Гонгадзе у визнанні її потерпілою стороною. Тоді Карпачова стала на бік матері журналіста, і суд виніс ухвалу на користь позивачки.

Леся Гонгадзе та Ніна Карпачова після прес-конференції в УНІАН відповідають на запитання журналістів 26 червня 2001р

Ще одним резонансним судом Карпачової стало слухання у 2002 році у справі Юрія Мозоли, закатованого в застінках правоохоронних органів. У результаті цього судового процесу вперше силові структури були зобов’язані виплатити значну грошову компенсацію батькам загиблого. Проте, окремі перемоги головного правозахисника країни не могли змінити ставлення влади до прав людини в Україні, порушення яких носили масовий і системний характер. Діяльність омбудсмена за часів тоталітарного режиму Кучми багато в чому  нагадувала сізіфову працю. Ще у своїй першій доповіді «Про стан дотримання прав і свобод людини в Україні» омбудсмен окреслила коло найбільш проблемних питань у сфері дотримання прав людини: бідність; работоргівля; зростаюча трудові міграція; порушення прав громадян на справедливий судовий захист; незаконні дії працівників правоохоронних органів, передусім працівників міліції, щодо незаконних затримань, застосування недозволених законом методів отримання доказів, порушення прав на адвокатські послуги;  порушення  прав осіб позбавлених волі; відсутність свободи слова; порушення житлових прав; права на охорону здоров‘я, безпечне довкілля ін.  Та з часом ці порушення не ставали менш брутальними. 

Закладена законом про Уповноваженого модель «слабкого» омбудсмена обмежувала можливості впливати на владу, не давала змоги притягати до відповідальності посадових осіб, які ніяк не реагували на подання, звернення омбудсмена, не виконували її рекомендацій. За результатами щорічних доповідей омбудсмена Верховна Рада приймала постанови, виконання яких не контролювалося. Омбудсмен домагалася справедливості щодо тих, хто потерпає від влади ціною неймовірних власних зусиль. На щастя, самого омбудсмена закон надійно захищав від будь-яких переслідувань з боку влади. Її обрання на другий термін в травні 2003 року проходило доволі важко, оскільки президентське оточення бажало бачити на цій посаді більш прийнятну і гнучку людину. Проте, більшістю голосів Верховна Рада України таки обрала вдруге Ніну Карпачову на посаду омбудсмена. Термін  її каденції мав закінчитися у 2008 році, але…

Можливо, надмірна заполітизованість вищого законодавчого органу пробудила політика і в омбудсмені. Починаючи з кінця 2004 року в тональність виступів омбудсмена почала проглядати політична заангажованість. Так,  у день голосування другого туру президентських виборів Ніна Карпачова повідомила про реалізацію «мукачівського сценарію» в регіонах, де лідирував Ющенко, і жодним словом не обмовилась про те, як з виборчкомів викидали спостерігачів від опозиції.  Омбудсмен позитивно оцінила збільшення кількості виборців у списках на 850 тис. осіб, яке, після перевірки ЦВК, виявилося приписками. Вона констатувала значне покращення ситуації зі списками виборців, тоді як спостерігачі зафіксували у Донецькій і Луганській областях найбільшу кількість порушень, пов‘язаних саме зі списками.  Усе змінилося з точністю до навпаки у 2005 році. Тоді, коли міжнародні спостерігачі серед досягнень держави в галузі дотримання прав людини відмічали свободу слова в Україні,  Ніна Карпачова у своїй третій доповіді (липень 2005 року) стверджувала, що змін на краще із свободою слова не відбулося. Якщо у 1998 -2003 роках вона була безкомпромісною, але об‘єктивною, то у 2005 році  омбудсмен  досить безапеляційно заявляла про політичні репресії у державі. Її оцінки умов утримання у Лук‘янівському СІЗО вражали суперечливістю. Якщо у 2001 році, під час утримання на Лук‘янівці Юлії Тимошенко, Ніна Карпачова говорила, що екс-прем‘єр-міністр утримується у камері «світлій, теплій, більше подібній на кімнату», то після арешту у 2005 році активіста партії Регіонів «світлі і теплі камери» Лук‘янівського СІЗО в оцінках омбудсмена перетворилися на жахливі умови тримання в‘язнів.  

До кінця 2005 року омбудсмен остаточно забула про своє ж власне кредо і вимогу закону до омбудсмена бути незаангажованим та незалежним і увійшла другим номером до виборчого списку однієї з політичних сил на парламентських виборах 2006 року.

На зустрічі з активом Партії регіонів після позачергового VIII з`їзду партії в Києві 3 грудня 2005 р

Більшої шкоди репутації омбудсмена не міг заподіяти навіть ворог. Ніна Іванівна власними руками знищила свою репутацію незалежного омбудсмена. Порушивши закон у 2005 році, омбудсмен повторила цю практику у 2006-му. Не склавши повноважень омбудсмена, вона отримала мандат народного депутата і майже рік обіймала дві посади, що суворо заборонено і Конституцією, і Законом про Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, і Законом про народних депутатів Україні, і регламентом Верховної Ради. Цей безпрецедентний вчинок омбудсмена викликав обурення не тільки української, але й міжнародної громадськості. 450 українських і міжнародних громадських організацій звернулися до Верховної Ради з вимогою переобрати на посаду омбудсмена іншу людину. Комісар Ради Європи з прав людини Томас Хамарберг у грудні 2007 року обережно нагадав українській владі про недопустимість перебування на посаді омбудсмена політично заангажованої особи: «Наш досвід свідчить — омбудсмен ефективно працює лише тоді, коли він незалежний, включно з незалежністю від політичних сил, оскільки не має права представляти ту чи іншу частину суспільства », - сказав він у одному зі своїх інтерв‘ю, перебуваючи з візитом у Києві.

Обіймання омбудсменом двох посад стало причиною дострокових перевиборів Уповноваженого Верховної Ради з прав людини. Вибори відбулися з порушеннями процедури і завершилися третім обранням Ніни Карпачової на посаду омбудсмена. Частина громадськості не змогла змиритися з черговим порушенням владою закону і звернулася до суду з позовом про незаконні дії і бездіяльність омбудсмена і Верховної Ради. Суд першої інстанції виніс у справі феноменальне рішення – відмовити позивачам у задоволенні позову на тій підставі, що дії представників влади не зачіпають інтересів громадян (!). Триває процедура оскарження судового рішення.  А представники громадськості узяли під свій контроль діяльність омбудсмена з метою недопущення подальшої політизації цієї інституції.

Результати моніторингу діяльності омбудсмена не можна назвати втішними. На чисельні інформаційні запити до Уповноваженого щодо ефективних результатів його діяльності, кадрових і фінансових  ресурсів Секретаріату, його структури, запитувачі отримують відповідь про заборону втручання у діяльність омбудсмена. Їм рекомендують ознайомитись з матеріалами розміщеними на офіційному сайті Уповноваженого, який нібито оновлюється по мірі опрацювання матеріалів.

Цікаво, чи відправлять працівники Секретаріату Уповноваженого до читання сайту омбудсмена Комітет ООН проти катувань, який у своїх висновках і рекомендаціях до п‘ятої періодичної доповіді України (травень 2007 року) попросив надати йому докладну інформацію щодо незалежності, мандату, ресурсів, процедур і ефективних результатів діяльності Уповноваженого українського парламенту з прав людини? 

До речі, у цих же рекомендаціях Комітет наголосив, що держава повинна забезпечити ефективне і незалежне функціонування Уповноваженого українського парламенту з прав людини, як вимагають  «паризькі принципи», і щоб він не займався політичною діяльністю, як вимагає Закон України «Про Уповноваженого Верховної Ради з прав людини».

«Паризькі принципи», на ряду з іншим, передбачають доступність і відкритість діяльності омбудсмена, а також його тісну співпрацю з іншими правозахисними організаціями.  Ці принципи є ахіллесовою п‘ятою діяльності українського омбудсмена. Так, інформаційна насиченість офіційного сайту Уповноваженого на сьогоднішній день є нижчою від інформаційної насиченості навіть сайтів МВС і СБУ. Наприклад, на ньому досі немає  доповіді Уповноваженого про стан дотримання прав людини в Україні за 2004, 2006, 2007 роки. Останніх два роки омбудсмен не робила таких доповідей і у Верховній Раді, що, знову ж  таки, є порушенням Закону про Уповноваженого. Враховуючи, що мало не єдиною зброєю омбудсмена  у  захисті прав людини є моральний тиск, що притаманний публічній критиці, доповідями Уповноваженого у парламенті про зловживання та порушення прав людини з їх подальшим політичним засудженням парламентом, можна сказати, що омбудсмен досить формально підходить до виконання своїх обов‘язків. Формалізм проявляється не тільки в інформаційній політиці інституту Уповноваженого (точніше у її відсутності), а  й у підході до справи. Наприклад, у 2005 році Ніна Карпачова наполягала на прискоренні ратифікації Україною Факультативного протоколу до Конвенції ООН проти катувань, а після прийняття Україною Закону про ратифікацію Факультативного протоколу  відмовилася створювати превентивний механізм попередження тортур на базі Секретаріату Уповноваженого, як рекомендувала Верховна Рада. Іншим прикладом формалізму омбудсмена є відповіді на інформаційні запити, про що йшлося вище. Звернення громадян до Уповноваженого часто переправляються секретаріатом до тих інстанцій, на які скаржиться заявник. Така практика стала причиною ще одної рекомендації Комітету ООН проти катувань – забезпечити, щоб скарги, одержувані інститутом Уповноваженого, залишалися конфіденційними, а громадяни, що їх подали, не піддавалися репресіям.

Про непрозорість діяльності українського омбудсмена йдеться у звіті Державного Департаменту США за 2007 рік «Про становище з правами людини в Україні». У цьому ж звіті Департамент відзначив низький рівень співпраці омбудсмена з правозахисними і громадськими організаціями та обмежений доступ громадян України до омбудсмена через відсутність регіональних представництв Уповноваженого.

Підвищення рівня співпраці омбудсмена з громадськими організаціями, покращення інформаційної політики Уповноваженого, збільшення прозорості його діяльності на ряду з відкриттям регіональних представництв омбудсмена – усе це ще не задіяні резерви росту ефективності діяльності Секретаріату Уповноваженого.

«Демократичний розвиток нашого суспільства ставить перед Омбудсманом нові вимоги. Інституція Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини повинна розвиватися відповідно до вимог часу. Вона має стати більш доступною для громадян, отримати нові обов`язки та повноваження », - сказав президент України на святкуванні 10-річчя інституту українського омбудсмена.

Чи впорається з викликами часу новий-старий омбудсмен, у якого за 10 років вже склався свій стиль і методи роботи?

Людмила Коваль