Вибори судді Європейського суду від України: ситуація аd hoc

Латинській термін «аd hoc» означає  рішення, яке є спеціально винайденим для розв‘язання особливої проблеми. За останні півроку  українською владою було винайдено стільки спеціальних рішень у справі добору кандидатів для обрання на посаду судді Європейського суду від України, що тепер, напевно, Парламентській Асамблеї доведеться шукати спеціальне рішення щодо України.

Неправильна діагностика

Починаючи з 1996 року незмінним суддею Європейського суду від України був заслужений юрист України, доктор юридичних наук, професор Володимир Буткевич.

З січня 1998 року проти України було подано біля 19 тисяч заяв, з них близько 9 тисяч були визнані неприйнятими, по 330 заявам прийняті рішення по суті. Велика кількість відхилених заяв традиційно обґрунтовується  їх низькою якістю. Цей фактор, безумовно, має місце. Але він не єдиний.

Крім якості заяви на рішення суду впливає  і позиція національного судді. Саме від нього Європейський суд отримує роз‘яснення реальної правової ситуації в державі. Національний суддя може схилити думки колег на користь того чи іншого аргументу, привернути увагу до існуючих у його країні проблем.

При аналізі прийнятих судом рішень по українських справах звертає на себе увагу те, що тільки одиниці з них стосуються таких болючих проблем у сфері захисту прав людини, як застосування катувань, незаконне утримання під вартою чи несправедливий суд. 96% прийнятих судом рішень  стосується заяв про порушення принципу res judicata (невиконання судових рішень; порушення «розумних термінів» розгляду справи в суді; перегляду остаточних судових рішень) -  проблем, які не є головними для України у сфері дотримання прав людини.

Як абсолютно вірно відзначає один із учасників українського конкурсу з добору кандидатів на посаду судді Європейського суду,  «стратегічна роль Європейського суду з прав людини полягає у тому, щоб допомогти державі якомога швидше «вилікувати» свою «хвору» правову систему ». Однак  правильність лікування залежить від правильної діагностики. В епоху судді Буткевича «діагностика хвороби» правової системи України не була вірною.

Блукаючи між трьох беріз

30 жовтня 2007 року закінчується третій термін  перебування  Володимира Буткевича на посаді судді Європейського суду (перший був у 1996-1998 рр., другий – 1998-2001 рр., третій – 2001-2007 рр.).  Володимир Буткевич обіймав цю посаду 11 років і, навіть з урахуванням правила 97 регламенту суду, нарешті вичерпався  максимальний термін його перебування на посаді судді. Дехто в Україні вважав, що Володимир Буткевич може і далі залишитися суддею Європейського суду від України. Фахівці не поспішали давати роз‘яснення. Ще в квітні цього року заступник міністра юстиції Валерія Лутковська, яка є одним із найкращих знавців теорії і практики Європейського суду, відмовлялась від коментарів щодо можливого балотування  Володимира Буткевича на четвертий термін. 

21 грудня 2006 року генеральний секретар Ради Європи Террі Девіс звернувся до керівництва української держави з письмовим проханням подати список з трьох кандидатів для обрання на посаду судді Європейського суду з прав людини від України до 30 березня 2007 року. Українська влада, на зразок вітчизняних дорожніх служб, які ніколи не готові до зими, виявилася не готовою до здійснення процедури добору кандидатів на посаду судді Європейського суду на засадах, рекомендованих ПАРЄ. Проблема полягала в тому, що за 10 років, які минули з часу ратифікації Україною Конвенції з прав людини, так і не було  вироблено нормативно закріпленої процедури добору кандидатів на цю посаду.

28 лютого 2007 року президент України видав указ, який називався «Питання добору кандидатур для призначення на посаду судді Європейського суду з прав людини від України». Майже одразу після його виходу деякі правники спробували звинуватити авторів у незнанні Європейської Конвенції з прав людини на тій підставі, що згідно п.1 ст.22 Конвенції кандидати на посаду судді Європейського суду не призначаються (як вказано в указі), а обираються Парламентською Асамблеєю з числа трьох кандидатів, представлених Високою Договірною Стороною (у даному випадку Українською стороною).

Критики указу не враховували, що конвенція визначає процедуру обрання судді Парламентською Асамблеєю з трьох кандидатів, представлених їй Високою Стороною, але не визначає процедуру добору кандидатів на національному рівні. Що ж стосується способу добору кандидатів на національному рівні, то рекомендації ПАРЄ допускають можливість призначення трьох кандидатів на посаду судді Європейського суду, але застерігають від непрозорості й недемократичності процедури. Отже, говорити про правову безграмотність указу президента не було підстав.

Цейм документ зобов‘язував Кабінет Міністрів забезпечити формування списку кандидатур відповідно до рекомендацій Парламентської Асамблеї  Ради Європи, провести попередні консультації з Верховною Радою та внести список до Ради Європи до 30 березня 2007 року.

Як вже згадувалося,  до весни 2007 року в Україні не існувало нормативно закріпленої процедури відбору кандидатів на посаду судді Європейського суду з прав людини.  Не прописана ця процедура  і Парламентською Асамблеєю. У своїх рекомендаціях ПАРЄ закликає держави – члени Ради Європи оприлюднити порядок добору претендентів, зауважуючи при цьому, що національні процедури добору кандидатів на посаду судді європейського суду не завжди є задовільними.

За виконання обов‘язків, покладених президентом на Кабінет Міністрів, узялося Міністерство юстиції. Воно розробило проект постанови Кабінету Міністрів України «Про здійснення відбору кандидатів на посаду судді Європейського суду з прав людини», яким зобов‘язало само себе забезпечити  організацію проведення конкурсу  для відбору трьох кандидатів на посаду судді Європейського суду з прав людини та за його результатами подати генеральному  директорові з прав людини Секретаріату Ради Європи матеріали щодо зазначених кандидатів.

21 березня 2007 року Кабінет Міністрів прийняв постанову № 524 і затвердив порядок проведення конкурсу для відбору кандидатів на посаду судді Європейського суду з прав людини.

Затверджений Кабміном порядок на перший погляд  відповідав вимогам ст. 21 Конвенції і рекомендаціям Парламентської Асамблеї  Ради Європи. Але насторожувало те, що  конкурс по добору  кандидатів на посаду судді Європейського суду організовувало і проводило Міністерство юстиці – державний орган, уповноважений представляти українську державу в міжнародних судових інстанціях.

Саме з огляду на ці повноваження Мін‘юсту, Парламентська Асамблея не рекомендує узгоджувати з ним кандидатури на посаду судді ЄСПЛ, запропоновані від держави. Але згідно з Положенням про Міністерство юстиції України, затвердженим постановою КМУ від 14 листопада 2006 р.,  «Мін’юст України… погоджує кандидатури членів та іншого персоналу від України в міжнародних судових органах…».

Конторверсійність ситуації полягала в тому,  що, дослухавшись до рекомендації ПАРЄ, Мін‘юст порушив би положення про Міністерство юстиції України, а дотримавшись положення про Мін‘юст – порушив би рекомендації ПАРЄ.

Конкурc від Мін`юсту

Беручи на себе функції організатора конкурсу, Мін‘юст «проковзував» між неузгодженістю зазначених вище документів і, що важливо, залишався причетним  до процедури добору кандидатів на посаду судді Європейського суду з прав людини від України.

Закріплений порядок добору кандидатур на посаду судді Європейського суду багатьом в Україні  видавався  «неідеальним». «Неідеальним», тому що його організовував і проводив Мін‘юст; тому що процес формування конкурсної комісії з відбору кандидатів на посаду судді Європейського суду був  абсолютно непрозорим; тому що кваліфікаційні вимоги до учасників конкурсу  не мали чітких критеріїв і не в повній мірі відповідали конвенції і рекомендаціям ПАРЄ.

Затверджений  Кабінетом Міністрів порядок проведення конкурсу для відбору кандидатів на посаду судді Європейського суду  передбачав, що «відбір кандидатів на посаду судді Європейського суду з прав людини здійснюється конкурсною комісією, до складу якої входять представники Мін`юсту,   МЗС,  а  також  за згодою Конституційного Суду України,  Верховного Суду України, профільних комітетів  Верховної  Ради України,  Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, всеукраїнських громадських організацій». Документ не визначав ні механізму формування конкурсної комісії, ні критеріїв відбору кандидатур для участі у роботі комісії. Головою комісії призначався міністр юстиції, який мав затвердити персональний склад комісії.

23 березня 2007 року Олександр Лавринович затвердив наступний склад конкурсної комісії:

голова комісії Олександр Лавринович — міністр юстиції України;

заступник голови комісії Валерія Лутковська — заступник міністра юстиції України;

члени комісії:

Володимир Хандогій — заступник міністра закордонних справ України (за згодою);

Ніна Карпачова — Уповноважений ВРУ з прав людини (за згодою);

Сюзанна Станік — заступник голови Конституційного суду України (за згодою);

Василь Філатов — суддя Судової палати з кримінальних справ Верховного суду України (за згодою);

Віталій Шибко — голова комітету ВРУ у закордонних справах, керівник постійної делегації в ПАРЄ (за згодою);

Геннадій Удовенко — голова підкомітету з прав людини комітету ВРУ з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин (за згодою);

Олександр Пташинський — керівник департаменту з питань виконання покарань міжнародної правозахисної організації «Міжнародна ліга захисту прав громадян» (за згодою);

Ірина Кушнір — начальник інформаційно-аналітичного відділу секретаріату урядового уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини Міністерства юстиції України (секретар комісії);

Олександр Чалий - заступник голови Секретаріату Президента України.

При ознайомленні з персональним складом  комісії, не можна було не помітити, що 10 з 11 її членів були представниками державних органів. Крім того, від Мін‘юсту до складу комісії входило аж три (!)  представники (Олександр Лавринович, Валерія Лутковська, Ірина Кушнір);  від Верховної Ради - два (Віталій Шибко і Геннадій Удовенко); а від МЗС, Конституційного Суду, Верховного Суду і секретаріату омбудсмена і секретаріату президента  - по одному (Володимир Хандогій, Сюзанна Станік, Василь Філатов, Ніна Карпачова, Олександр Чалий).

Всупереч постанові Кабміну громадськість була представлена в комісії тільки одним представником.  І навіть цей єдиний представник  - Олександр Пташинський — керівник департаменту з питань виконання покарань міжнародної правозахисної організації «Міжнародна ліга захисту прав громадян», ще в 2004 році  у званні генерал-лейтенанта внутрішньої служби обіймав посаду  заступника голови Державного Департаменту з питань виконання покарань.

Мін‘юст добирав членів комісії за тільки йому відомими критеріями...

З пояснень заступника міністра юстиції Валерії Лутковської: «Кількість членів комісії ніким не визначалася. Ми зверталися до судових органів, до парламенту з проханням подати кандидатури на участь у роботі комісії. Виходили з того, що пропонуємо на посаду судді не громадського діяча, не вченого. Відповідно до цого в комісії два представники судового корпусу. Ми розуміємо, чим займатиметься суддя Європейського суду з прав людини, й у зв’язку з цим у складі — Уповноважений ВРУ з прав людини і представник Комітету ВРУ з прав людини».

З пояснень виконавчого директора Української Гельсінської спілки з прав людини Володимира Яворського:  «Ми одержали факс від Міністерства юстиції з пропозицією подати кандидатуру від нашої організації до цієї комісії. Була подана моя кандидатура. Потім я побачив остаточний склад комісії і себе там не знайшов…».

В результаті такого відбору до складу конкурсної комісії потрапили чиновники високих рангів, які мають дуже відносне уявлення про практику Європейського суду. Чи не єдиним фахівцем у цій комісії, який міг об‘єктивно оцінити рівень знання кандидатами конвенції та протоколів до неї, а також практики Європейського суду з прав людини була Валерія Лутковська,  яка кілька років очолювала Національне бюро у справах дотримання Конвенції про захист прав і основних свобод людини і була Уповноваженим у справах дотримання конвенції. У цій якості вона представляла українську державу в Європейському суді, де захищала її інтереси.

Звертає на себе увагу повна відсутність у складі комісії представників наукових і науково-експертних організацій. Навіть якщо комісія не планувала, згідно з поясненями Валерії Лутковської, обирати в число кандидатів на посаду судді Європейського суду вчених, науковці могли оцінити рівень знань кандидатами конвенції і практики Європейського суду краще, ніж назначений членом комісії голова комітету ВРУ у закордонних справах чи вчорашній заступник голови Державного департаменту з питань виконання покарань. Адже не секрет, що ступінь знання конвенції, а тим більше практики Європейського суду українськими політиками, чиновниками і навіть суддями є дуже низьким, чим занепокоєний Європейський суд.

Отже, стосовно складу конкурсної комісії,  треба  констатувати  наступне: 

• відсутність прозорого механізму її формування;
• домінування чиннику «держави» при відборі кандидатів на посаду судді Європейського суду від України (99% від складу конкурсної комісії становили державні чиновники);
• незрозумілість критеріїв добору кандидатур на участь в роботі комісії;
• порушення принципу рівності представництва в комісії на користь Міністерства юстиції.

Труднощі перекладу

23 березня 2007 року відбулося перше засідання конкурсної комісії, на якому було затверджено регламент та оголошення про проведення конкурсу з відбору кандидатів на посаду судді Європейського суду. На цьому ж засіданні було вирішено провести перевірку знань кандидатами на посаду судді Європейського суду з прав людини англійської або французької мови. В той же день в газеті «Урядовий кур‘єр», а також на офіційному сайті Міністерства юстиції України було розміщено оголошення про проведення конкурсу з відбору кандидатів на посаду судді Європейського суду.

Кваліфікаційні вимоги до кандидатів на посаду суддів Європейського суду в Конвенції дуже лаконічні: «Судді повинні мати високі моральні якості, а також мати кваліфікацію, необхідну для призначення на високу судову посаду …». Ці вимоги доповнені рекомендаціями перед представленням списку кандидатів переконатися: що кандидати володіють досвідом в галузі захисту прав людини; що у списку представлені кандидати обох статей; що  кандидатури у достатній мірі володіють хоча б одною офіційною мовою. Крім того, в  рекомендаціях висловлюється побажання, що, по можливості, до списку не повинні включатись кандидати, чиї вибори можуть привести до потреби призначення судді ad hoc.

Вимоги українського конкурсу і критерії відбору кандидатів на посаду судді Європейського суду не у всьому відповідали європейським, а часами замінювали  їх на свої, що призвело до певного видозмінення критеріїв добору кандидатів на посаду судді Європейського суду. 

Від кандидатів вимагалося мати високі моральні якості, відповідну кваліфікацію, необхідну для призначення на високу судову посаду, чи бути юристом з визнаним авторитетом; володіти офіційними мовами Ради Європи (англійська або французька мови);  мати вищу юридичну освіту; мати ґрунтовні знання конвенції, протоколів до неї, та практики Європейського суду з прав людини; мати досвід у сфері захисту прав людини або роботи на суддівській посаді; бути громадянином України.

За якою шкалою визначалась висота моральних якостей кандидатів? Якою лінійкою мірялася їх чесність, порядність, принциповість? Невідомо. Але серед переможців конкурсу опинилася людина, яка свого часу звинувачувалась у плагіаті, і політик, який перебув членом фракцій мало не усіх політичних сил, представлених у парламенті, він же правник, який закликав не виконувати указ президента про розпуск парламенту.

Судячи з переліку вимог до кандидатів, відповідність кваліфікації для призначення на високу судову посаду визначалася на підставі представлених кандидатами дипломів і  автобіографій та шляхом перевірки знання англійської чи французької мови. Ґрунтовність знання конвенції, протоколів до неї та практики європейського суду оцінювала комісія, у складі якої був тільки один фахівець дійсно високого рівня і дев‘ять – з приблизним уявленням про практику Європейського суду.

За свідченнями учасників конкурсу, комісія не надала тлумачення вимоги «бути юристом визнаного авторитету». Взагалі-то ця вимога виникла в наслідок некоректного перекладу фрази з конвенції  «be jurisconsults of the recognized competence», яка означає «бути юрисконсультом визнаної компетенції». В результаті вільного поводження з оригінальним текстом конвенції, в українській версії «юрисконсульт» перетворився на «юриста», а  вимога  «визнаної компетенції» перетворилась  на вимогу «бути визнаним авторитетом». Неадекватний переклад конвенції на українську мову вже не раз створював проблеми.  В даній ситуації через некоректний переклад сталася підміна одного з критеріїв  добору кандидатів на посаду судді.

До учасників конкурсу була ще одна вимога, якої немає ні в конвенції, ні в рекомендаціях ПАРЄ -  «мати досвід роботи на суддівській посаді». Ця вимога у поєднанні з вимогою «мати досвід у сфері захисту прав людини» практично зробила аутсайдерами конкурсу науковців, які мають ґрунтовні академічні знання конвенції і практики Європейського суду, але не мають досвіду практичного застосування цих знань. Це була свідома преференція практикам у сфері захисту прав людини  з урахуванням попереднього досвіду держави і потреб українського сьогодення, але вона надала конкурсу ознак нерівності можливостей.

Українським винаходом стала  вимога до кандидатів «мати громадянство України». Ця вимога суперечить практиці добору суддів Європейського суду Парламентською Асамблеєю. Згідно п.2 ст.21 конвенції, судді засідають у суді у своїй особистій якості, а не в якості представника держави і не обов‘язково повинні бути громадянами держави, від якої їх обрано. З практики Європейського суду відомі випадки, коли суддями від одної держави були громадяни зовсім іншої. Так, наприклад, громадянин Швейцарії Марк Віллгер став суддею від Ліхтенштейну.

Отже, стосовно критеріїв добору кандидатів на посаду судді Європейського суду ми можемо констатувати, що:

• Мін’юст увів додаткові критерії, не передбачені (хоча і не заборонені) конвенцією та рекомендаціями ПАРЄ;
• низка вимог суперечила нормам конвенції або практиці добору кандидатів на посаду судді Європейського суду;
• мала місце підміна вимоги «компетенції» вимогою «авторитету» без тлумачення останнього;
• мав місце формальний підхід до відбору кандидатів, зокрема, не перевірялася відповідність кандидатів головному критерію, передбаченому конвенцією: «Судді повинні мати високі моральні якості»; 
• було порушено принцип рівності можливостей учасників конкурсу;
• не було публічного обговорення кандидатів. 

У додаток до всього вище перерахованого, конкурсна комісія відібрала трьох кандидатів на посаду судді Європейського суду шляхом таємного голосування, що суперечило п.6  Постанови Кабінету Міністрів № 524, якою передбачено «відкрите голосування», та не вклалася у терміни проведення конкурсу, встановлені указом президента від 28 лютого 2007 року. Організатори конкурсу порушили принцип верховенства закону, самовільно змінивши в ході конкурсу правила відбору кандидатів на посаду судді Європейського суду.

Проведений 26 квітня 2007 року конкурс з добору кандидатів на посаду судді Європейського суду одразу охрестили «конкурсом екс-міністрів юстиції» з огляду на персональний склад конкурсної комісії та імена переможців. (Головою конкурсної комісії був діючий міністр юстиції Олександр Лавринович.  Членом комісії – екс-міністр юстиції Сюзанна Станік. Одним з переможців -  екс-міністр юстиції Сергій Головатий. Заступником голови комісії була заступник міністра юстиції Вікторія Лутковська. Другим переможцем конкурсу був екс-заступник міністра юстиції Василь Мармазов). 

Порушення принципів демократії, верховенства закону, рівності можливостей, що мали місце в ході організації і проведення Міністерством юстиції конкурсу з добору кандидатів на посаду судді Європейського суду, породили сумніви щодо чистоти процедури відбору кандидатів на посаду судді  і підірвали довіру до результатів конкурсу. Ці порушення зробили конкурс таким, що не відповідає вимогам рекомендації ПАРЄ.

Пронизливо тихий указ

Громадськість забила на сполох, побачивши перспективу отримати на посаді судді Європейського суду політика - правника, який зневажає принцип верховенства права, або чиновника силового відомства. Ще в травні юристи не виключали можливості оскарження в порядку адміністративного і цивільного судочинства рішення конкурсної комісії через порушення порядку проведення конкурсу, регламентованого Цивільним кодексом України. Прогнозували вони і можливість втручання президента.

Оскарження рішення комісії в судовому порядку не відбулося, не зважаючи на наявні юридичні підстави, а от президент таки втрутився. 14 вересня він видав указ, яким скасував попередній від 28 лютого 2007 року «Питання добору кандидатур для призначення на посаду судді Європейського суду з прав людини від України». Мотивація скасування попереднього указу була наступною: «У зв`язку із численними зверненнями громадськості та Ради суддів України щодо допущених порушень під час проведення національного конкурсу з добору кандидатур від України на посаду судді Європейського суду з прав людини та відповідно до пункту 3 частини першої статті 106 Конституції України».

По суті, президент своїм новим указом скасовував результати квітневого конкурсу і зобов‘язував Міністерство закордонних справ України до 17 вересня 2007 року повідомити представникам ПАРЄ про відкликання списку кандидатів на посаду судді Європейського суду з прав людини. Указ містив розпорядження щодо організації, порядку і терміну (до 20 грудня 2007 року)  проведення нового конкурсу з добору кандидатів на посаду судді Європейського суду.

Здавалося, що цей указ повинен  викликати шквал емоцій і критики.  Але  всупереч уже усталеній в Україні практиці бурхливо опротестовувати  дії  президента, цей указ не викликав жодної протидії навіть з боку організаторів конкурсу. Мін‘юст обмежив свою реакцію на указ президента тихим роз‘ясненням процедури добору кандидатів з акцентом на тому, що він не отримував жодних звернень або зауважень від представників громадськості ні в усній, ні в письмовій формі стосовно можливих порушень під час роботи комісії.

Незважаючи на пронизливу тишу, указ таки є особливим. Він  створив прецедент у європейській практиці добору суддів Європейського суду. У зв‘язку з виходом цього указу порушився шестимісячний термін внесення до Ради Європи списку кандидатур від України для обрання суддею Європейського суду одного з трьох кандидатів. В результаті,  Парламентська Асамблея опинилася в непростій ситуації  аd hoc. Проігнорувати указ президента України – означає продемонструвати зневагу до нього. Обрати суддею Європейського суду з прав людини одного з переможців скасованого конкурсу  - означає похитнути довіру до цієї поважної міжнародної інституції. Відтермінувати  на невизначений строк  вибори судді Європейського суду від України у зв‘язку з проведенням  повторного конкурсу з добору кандидатів на посаду судді Європейського суду в Україні – означає порушити положення п.3 ст.23 Конвенції про максимальний термін перебування на посаді судді Європейського суду (термін перебування на цій посаді судді професора Буткевича закінчується 1 липня 2007 року).

Яке рішення прийме Парламентська Асамблея?  За попередніми даними, голосування по трьох кандидатурах переможців квітневого конкурсу  має  відбутися 2 жовтня 2007 року.

Людмила Коваль,

незалежний експерт з питань захисту прав людини